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公證改革揚遠帆 司法部副部長熊選國解讀公證“放管服”改革

來源: 法制日報

   公證制度是中國特色社會主義法律制度的重要組成部分,是直接服務人民群眾的一項重要法律制度。公證與人民群眾的日常生活密切相關,近年來,其法律服務作用越來越大,社會需求也越來越多。

  當前,深入推進“放管服”改革,是黨中央和國務院部署要求的重要工作,也是公證行業踐行為人民服務根本宗旨、加強和改進工作作風的具體體現。

  勇立潮頭揚遠帆,砥礪前行謀發展。

  為適應社會對公證工作的新期待,切實滿足人民群眾對公證服務的新需求,更好地為當事人提供通暢便捷、優質高效的公證服務,一個時期以來,司法部積極推進公證“放管服”改革、加快公證體制改革和機制創新,著力提高公證服務質量,加速提升服務能力水平。

  那么,公證“放管服”改革成效如何,下一步工作將如何開展?司法部對加快公證體制改革和機制創新又有哪些新的要求?對此,司法部副部長熊選國進行了全面深入的解讀。

  加強行業監管切實提高公證服務質量

  近年來,公證工作為推進全面依法治國、服務經濟社會發展、促進社會和諧穩定、加強和創新社會治理、擴大對外開放作出了重要貢獻。

  據統計,截至目前,全國共有公證機構2965家,公證員13218人,每年辦理公證1450萬件,公證書發往180多個國家和地區使用。

  黨中央、國務院一直高度重視“放管服”改革工作,明確要求持續深入推進簡政放權、放管結合、優化服務。

  公證服務質量是公證工作的生命線,關系到當事人切身利益,關乎公證機構的公信力和行業形象。公證質量出問題,勢必損害人民群眾的利益,甚至會影響社會穩定。

  近年來,公證的服務領域之廣、業務數量之大早已有目共睹,提高服務質量的努力也從未間斷。

  “要重點做好三項工作,即加強事前防范,嚴格公證審查核實工作;強化事中監督,實施公證執業流程信息化控制;強化事后問責,嚴肅查處違法違紀行為?!斃苧」賦?。

  出現錯證假證,雖然原因是多方面的,但其中很重要的一個問題在于公證機構、公證員在受理時沒有盡到審查核實的責任,該審查的沒有審查,該合理懷疑的沒有較真。事實證明,事前防范把關遠勝于事后查處問責,抓公證質量必須源頭治理。

  今年6月26日召開的全國公證工作電視電話會議提出,要對公證員審查核實工作全程記錄留痕。如辦理繼承公證中公證員是怎樣核實繼承人數量的,當事人提供了哪些證明材料又是怎么回答的,公證員去哪里、向誰進行了核實等,都要在卷宗中有完整詳細的體現。要按照公證執業要求,盡到更高標準的審查注意義務,不得片面依賴書面證據材料而忽視溝通交流,不得只重程序合規而輕實體內容審查。要加快建立公證行業失信當事人信息庫,將騙取公證、偽造公證、擾亂公證執業秩序等行為人信息納入黑名單,供全國公證機構查詢防控,同時提供給信用中國網,協調進行聯合懲戒。

  實踐證明,單靠人工對公證執業諸多環節進行控制顯然不夠,信息化手段的運用對于公證機構內部管理、質量監管都具有重要意義。

  因此,針對公證各個環節可能存在的工作漏洞,以及一些公證機構公證書編號混亂,公證員私自出具公證書,公證費被挪作他用或賬外循環,假人假證不經審查核實即出證等突出問題,亟需通過信息化手段加強辦證流程監管。

  據介紹,司法部正在研究制定公證事項目錄和辦證環節清單,計劃將所有公證事項納入辦證軟件程序控制,實現上一個環節不按標準完成,就不能進入下一個環節,確保全流程可控。

  會議要求,今年8月底要在全國所有公證機構推開上述工作,10月要取得實質進展。各地要積極主動抓好公證質量信息化管理的各項工作,首先是配備使用符合質量控制標準的辦證軟件,盡快推動辦證軟件在公證機構的全覆蓋,沒有辦證軟件的要盡快配齊,不符合標準的要盡快升級或更換,確保每個公證機構都使用標準、規范、統一的軟件辦理業務。

  “各省(區、市)司法廳(局)還要對公證質量監管數據及時進行分析研判,通過全國公證管理系統與公證機構辦證軟件的對接,努力做到對公證業務風險的提前預警、精準攔截、科學管控,真正發揮大數據對規范公證執業的管理作用?!斃苧」?。

  公證質量問題屢禁不止,很大程度上在于過錯責任追究不到位,違法違規成本太低。

  會議要求,各級司法行政機關要加強對公證執業的監管,切實承擔起職責,綜合運用質量檢查、處罰問責、賠償追償手段,使公證質量監管落到實處。

  具體操作上,要加強和改進處罰懲戒工作,通過嚴管體現厚愛。要完善公證投訴處理制度建設和平臺建設,做到有投訴必受理、受理必調查、違規必懲戒、處理結果必回復。要依法依規啟動調查處理程序,建立工作臺賬,按時作出處理決定,嚴禁立案后查而不處,久拖不決。要堅持公開通報,對公證機構和公證員作出的行政處罰和行業處分決定,要按照要求及時報司法部在官網公開,切實發揮警示教育作用。

  此外,在公證執業過錯責任追償方面,中國公協已經印發《關于進一步加強公證執業過錯責任追償工作的意見》,明確了公證機構向有過錯公證員追償的具體要求,原則上要足額追償。

  “各地要嚴格執行《意見》要求,加強對落實追償工作的監督檢查,確保法律規定、制度要求不折不扣落到實處?!?熊選國強調。

  優化拓展服務全面推進減證便民工作

  公證服務是公共法律服務的重要內容,與人民群眾的日常生活息息相關。

  因此,會議提出,一定要把“以人民為中心”的發展理念體現在每一個公證員的執業活動中、體現在每一件公證的辦理環節上。要通過開展公證“放管服”改革,推行公證減證便民的各項舉措,進一步滿足新時代人民群眾對公證法律服務的需求。

  “圍繞直接面向群眾和企業、依申請辦理的公證服務事項,拿出一批叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招,推動公證服務理念、制度、作風全方位深層次變革,不斷優化流程和服務環境,切實解決群眾辦證難、辦證慢、多頭跑、來回跑等問題,盡最大努力為人民群眾提供優質、便捷、普惠的公證服務?!斃苧」賦?。

  公證活動是司法證明活動,有嚴謹的實體和程序規范要求,但服務效率事關群眾辦證體驗,同樣不容忽視。

  會議要求,公證機構、公證員在依照法定程序和時限審查出證,確保公證質量的前提下,針對群眾反映的“周期長、手續繁、辦證慢”問題,要拿出切實可行的措施,提高服務效率。對于與老百姓切身利益相關的民生類事項,能夠通過政務信息共享查詢核查的事項,不需要外出調查核實的事項,應當盡量縮短辦證周期,能盡快出證的要盡快出證。

  熊選國要求,所有公證機構都要根據公證事項審查核實難易程度、信息化共享條件、人員配備情況、地域特點等因素,明確不同類別公證業務能夠做到的最快辦結時限,并向社會公開作出承諾。要通過辦證軟件等信息技術手段對辦證流程進行監控、提示,明確各工作環節責任人。對于法律關系復雜、調查核實內容較多、耗時較長的公證事項,要與當事人充分溝通、說明情況,取得他們的理解。各級司法行政主管機關要加強對公證機構辦證時限的考核,切實解決辦證周期長的問題。

  2017年7月,司法部辦公廳下發了《關于開展辦理公證“最多跑一次”試點工作的通知》,在北京、天津、黑龍江、上海等12個試點省(區、市)開展試點。

  試點開展以來,12個試點省(區、市)的177家公證機構采取多種措施,健全完善信息化辦證手段,著力暢通咨詢答復渠道,創新提高窗口服務能力,努力改進文書送達方式,積極推動信息互聯共享,在實現辦證“最多跑一次”上取得了積極成效。

  一鼓作氣,順勢發力。

  “‘最多跑一次’改革是公證便民利民服務的重要舉措,在總結各地經驗做法的基礎上,今年要在全國范圍推開試點,加快推進?!斃苧」康?,“各地要加大政務信息共享工作力度,在政府部門間實現政務信息共享,供公證機構網上查詢核實有關信息,實現讓‘數據多跑路,群眾少跑腿’。要運用在線受理、電子簽名等手段,積極創造條件,優化辦證流程,創新工作模式,拓展更多的‘最多跑一次’服務事項,為人民群眾辦理公證創造更大便利?!?/p>

  會議提出,在具體的公證業務過程中,公證機構要切實履行審查核實職責,循環證明、重復證明、無謂證明,不得讓當事人提供;確有必要由當事人提供的證明材料,要在辦理公證前一次性告知清楚,避免當事人多次往返公證機構或其他部門;對于不涉及財產處分的簡單證明事項,嘗試開展用當事人承諾替代開具證明的做法辦理公證,將各項便民舉措落到實處。

  此外,司法部還在今年年初印發了《關于調整公證機構執業區域的通知》,旨在優化公證資源配置,引導同一執業區域內公證機構為民服務良性競爭。

  “各地要按照要求,盡快對公證機構執業區域調整到位,使人民群眾辦理公證有更多的選擇,享受更多的優質服務。從下個月開始,司法部將把省級政務信息共享工作、執業區域調整工作納入公證督查范圍,對進展情況進行督查、通報?!?熊選國指出。

  去年,司法部經征求各有關部門意見,印發了《關于進一步拓展創新公證業務領域 更好地服務經濟社會發展的意見》,并在全國公證會議之前連續出臺多個涉及服務銀行金融債權風險防控、服務知識產權?;?、參與人民法院司法輔助事務的文件。

  “對于一些新型領域的公證業務,公證員不敢做、不會做,各級司法行政機關、各公證協會一方面要引導鼓勵公證機構、公證員創新思維和創新方法辦理公證業務,另一方面也要及時總結做法,通過指導意見、指導性案例等形式形成一定規范,促進業務開展?!斃苧」?,“公證協會要依托相關工作委員會,充分發揮人力和專業優勢,積極履行職責,加強新型公證領域的理論研究、案件指導、規則制定等方面的工作,為公證員業務創新給予支持,為公證員業務辦理提供依據?!?/p>

  此外,會議還提出,要加大培訓力度,使公證員綜合素質、辦證水平得到全面提升,年底還要督查相關落實情況。

  進一步加快公證體制改革和機制創新

  “放管服”改革加速推進,公證體制改革和機制創新工作也在如火如荼地進行當中。

  熊選國指出,落實公證“放管服”改革要求,與加快公證體制改革機制創新的目標高度契合,兩者相輔相成、相互促進。深入推進公證體制改革機制創新,必將為公證“放管服”改革創設更加有利的條件。

  百尺竿頭,更進一步。

  “當前,公證改革的目標任務十分明確,改革也已經進入了攻堅階段。必須將公證領域“放管服”改革與公證體制改革機制創新同部署、同安排、同督察、同落實,取得實質上的進展,全面激發公證工作活力和創造力?!斃苧」康?。

  行政體制公證機構改為什么樣的事業體制很重要,很大程度上反映出改革的效果,關系著廣大公證人員和人民群眾對改革的認可度、獲得感。

  據介紹,7月起,司法部將組織開展行政體制公證機構改制“回頭看”評估工作。

  “各地要對照改制的方向、目標、要求,對行政改事業后公證隊伍穩定問題、辦理業務情況、工作活力變化、群眾滿意度等認真開展‘回頭看’。要在摸清情況、找準問題的基礎上,對工作不實的要‘回頭查’,對存在困難的要‘回頭幫’,真正做到真查、實督、見效,確保轉制工作質量?!?熊選國要求。

  鞏固改革成果的同時,事業體制公證機構機制的創新優化也沒有止步。

  據統計,截至今年5月底,全國2973家公證機構中,公益一類事業體制557家,公益二類事業體制2018家,尚未進行類別劃分的事業體制239家。在全部事業體制公證機構中,有811家完成績效工資總量核定,占28.8%;有568家公證機構實現企業化財務管理,占20.2%;171家公證機構實行公益二類事業單位人員編制備案制管理,占6.1%。

  據悉,備案制旨在進一步釋放人才活力,有利于暢通公證機構用人機制,促進公證事業持續健康發展。

  會議提出,實行編制備案制管理的單位可以根據事業發展實際需要,合理測算配備編制總額,在總額范圍內確定事業編制報備員額,并根據有關指標的變化,實行動態調整;同時,執行機構編制有關政策規定,保障納入編制備案制管理的單位和工作人員合法權益。

  “各地要借鑒其他地方、行業試點做法,加強與編辦、人社部門的溝通協調,在實行備案制、放寬合同聘用人員準入條件等方面爭取具體政策,努力解決公證機構用人機制不活、證多人少的問題?!斃苧」?。

  在績效工資總量核定方面,目前一些地方已完成部分公證機構工資總額的核定,薪酬待遇有所提高。

  會議提出,各地司法行政機關、公證機構要積極主動向有關部門做工作,講清楚公證法律服務的特點與作用、實際的成本與風險承擔,以形成最大共識、爭取政策上的支持。在核定績效工資總量時,多考慮與服務提供、業務收入等因素掛鉤,建立一個符合公證法律服務規律的動態調整機制,充分體現按勞分配、多勞多得,從而調動起公證人員的工作積極性。

  “績效工資總量核定的計算方式上,可以按收入的一定比例、分檔遞減確定。既要考慮公證員個人收入幅度的合理性,也要兼顧公證機構之間、公證員之間的感受和社會觀感?!?熊選國強調。

  在企業化財務管理方面,熊選國指出,實行企業化財務管理就是改變事業單位的會計規則,按照國有企業財務管理設定科目,合理確定運行成本、利潤核算并依法納稅,納稅之后可以自主支配,不再實行收支兩條線。這樣既能為公證機構留足可支配的經費資源,有利于落實分配激勵機制,還可以為公證機構進人用人創造良好條件。

  “實行企業化財務管理制度,能夠給公證機構減負松綁,與一般的事業單位比較而言,是有較大區別的?!斃苧」賦?,“具備條件的公證機構,都可以實行企業化財務管理制度,政策上并沒有障礙,各地要加大推廣運用的力度?!?/p>

  據了解,江蘇、浙江、湖北等地已經對此做出了大量探索,積累了豐富的經驗。

  會議要求,7月中旬前,各省要科學制定工作方案,從省級到地市、區縣都要設定一個合理、可行的目標,明確時間表、路線圖,層層分解任務,逐級督察落實,按月報告進展情況。

  “要像去年抓行政體制公證處改制工作一樣,倒排工期,明確責任,抓好督察督辦,按時完成機制優化工作?!斃苧」?。

  在今年1月召開的中央政法工作會議上,中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨指出,要擴大合作制公證機構試點,激發公證機構活力。

  目前,除北京外,司法部已經批準30個省(區、市)的試點方案,批準組建74家合作制公證機構開展試點,其中整體改制37家、新設立37家,已經開業46家。

  熊選國指出,公證機構合作制試點是公證機構組織方式的重大改革創新,必須在總結2000年合作制試點經驗教訓的基礎上,高起點、高標準有序推進。

  會議提出,要加快組建進程,各地要按照司法部既定的要求提高執行力,明確時序節點,抓緊推進、落實工作,確保按照計劃進度全部完成組建完畢,司法部也將加大督導力度,對進度明顯落后的省份掛牌督辦。同時,要切實加強對試點公證機構的指導監督,省級和有關地方司法行政機關對試點機構進行監管,重點是指導合作制公證機構正確處理好利益分配和公共積累的關系,按照有關規定提取一定比例的資金用作公共積累,防止“分光吃凈”。

  “在規范執業行為方面,要督促試點機構建立健全各項保證公證質量的機制措施并得到切實執行,嚴防單純追求經濟效益、忽視公證質量的現象。在執業秩序方面,要防止同一執業區域的公證機構之間產生壓價、詆毀同行等不正當競爭,嚴禁未經主管機關批準設立辦證點,不得隨意增加公證員助理數量。對嚴重違規、管理不善、內部矛盾突出的合作制公證機構,應當終止其試點?!斃苧」?。

  熊選國強調,上述措施和要求,同樣適用于之前已有的20家合作制試點公證機構。司法部將根據試點情況,制定合作制章程指引,提出合作制公證機構的質量管理、收入分配、議事決策、終止清算等方面的明確要求,劃定執業紅線,確保試點工作平穩有序進行,取得實實在在的效果。

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